关于网号网证有关办法的一些学习体会

暑假一直出差在外，这两天抽空学习了一下有关部门最近公开征求意见的《国家网络身份认证公共服务管理办法》（征求意见稿），有一些学习体会，记录一下供大家讨论。我不是这方面的专家，所以肯定未必周全和准确。

1. “网号”、“网证”是什么？

《国家网络身份认证公共服务管理办法》（征求意见稿）（以下简称“本办法”）第二条规定，是指与自然人身份信息一一对应，由字母和数字组成、不含明文身份信息的网络身份符号；网证，是指承载网号及自然人非明文身份信息的网络身份认证凭证。网号、网证可用于在互联网服务及有关部门、行业管理、服务中非明文登记、核验自然人真实身份信息。

由此大致可以看出，简单地说，网号相当于网络上的身份证号，网证相当于网络上的身份证。

2.国家为何要推行网号、网证相关措施？

本办法第一条开宗明义：“为实施网络可信身份战略，推进国家网络身份认证公共服务建设，保护公民身份信息安全，促进数字经济发展，根据《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国反电信网络诈骗法》等法律法规，制定本办法。”

什么是网络可信身份战略？简单地讲，国家需要了解和掌握网络活动背后实施者在现实中的真实身份。为什么又说是“战略”？因为现在尚未完全实现，或者尚未足够便捷，但方向就是这个方向。1993 年，《纽约客》杂志刊登过一则漫画，标题是：On the Internet, nobody knows you’re a dog.那是互联网兴起之初，到处荒芜，人狗莫辩。但现在已非当初，或者就像张爱玲小说里曼桢对世钧说的，“我们再也回不去了。”

国家是由人组成的，但国家并非一开始就能立基于个人之上。古代世界，国家如何能落实到个人，从而征税征兵，这是国家建构、生长、强大的关键所在。所以福山关于政治发展的三要素中，说中国最早在国家建构方面非常成熟。春秋战国之时，各诸侯国即已“编户齐民”，其中秦国这方面做得最成功彻底，废封建兴郡县。所以后来统一了六国，有关制度绵延数千年。

福柯的《治理术》是另一个有助于理解当下有关事情的重要文本。他指出，“16世纪正处在两个过程的十字路口：一个是打碎封建制的结构，从而建立巨大的领土意义上、管理意义上、殖民意义上的国家；而另一个过程则是随着宗教改革和反宗教改革掀起的完全不同运动，这一运动提出的问题是一个人要获得永恒的拯救，如何必须在此世（this earth）得到精神上的统治和引导。”

福柯所谓的物质和精神十字路口处统治和治理的视角，虽然说的是当时主权国家兴起过程中针对现实世界的治理术，但似乎也很适合作为当下由现实世界进入网络世界进行治理的观察角度。因为网络世界兼具物质意义和精神意义，实体空间意义和虚拟空间意义，政治经济意义和价值情感意义。某种意义上，当代人的确已经深深嵌入了网络空间，甚至，网络化的生存方式已经现实化了。不过，现实世界的主权建构早已完成，网络世界的主权建构和秩序治理尚未彻底。有关治理未能彻底便捷的障碍，在我看来至少有几个方面：一是抵抗或消极应对的个人；二是消极应对或应对不力、超范围采集、留存个人信息的公司、组织；三是国家囿于自身、现有的技术条件、制度条件，等等。

所以网号、网证，即是试图完善现有制度、技术条件试图完成国家治理网络的一个举措，而关于本办法的说明中提到的对互联网平台的要求等等，也许可以视为类似于郡县制反对封建制的手段，国家要尽力减少、消除那些阻碍或者不利于直接管理每个个体的相关因素。那么最终的目标呢，自然是要实现国家把互联网，把互联网上的个人管起来，实现互联网可信身份治理的战略目标。

3.实施网号、网证是否有法律上的上位法依据？

本办法第一条明文提到了四部法律，与可信身份问题有关的主要条文列举如下。

1）首先是《中华人民共和国网络安全法》第二十四条：网络运营者为用户办理网络接入、域名注册服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布、即时通讯等服务，在与用户签订协议或者确认提供服务时，应当要求用户提供真实身份信息。用户不提供真实身份信息的，网络运营者不得为其提供相关服务。国家实施网络可信身份战略，支持研究开发安全、方便的电子身份认证技术，推动不同电子身份认证之间的互认。

2）《中华人民共和国数据安全法》第三十三条：从事数据交易中介服务的机构提供服务，应当要求数据提供方说明数据来源，审核交易双方的身份，并留存审核、交易记录。

3）《中华人民共和国个人信息保护法》第六十二条第三项：国家网信部门统筹协调有关部门依据本法推进下列个人信息保护工作：（三）支持研究开发和推广应用安全、方便的电子身份认证技术，推进网络身份认证公共服务建设；

4) 《中华人民共和国反电信网络诈骗法》第三十三条:国家推进网络身份认证公共服务建设，支持个人、企业自愿使用，电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者对存在涉诈异常的电话卡、银行账户、支付账户、互联网账号，可以通过国家网络身份认证公共服务对用户身份重新进行核验。

通过研读上述相关法律，我的基本看法是：

第一，推行网络身份认证公共服务建设的确是有法律依据的，其中网络安全法、个人信息保护法、反电信网络诈骗法都有提到。

第二，但是，网络身份认证，本质上解决的是，网络上的用户在现实中的身份是谁，网络身份与现实身份是否对应的问题，也就是所谓“身份核验”问题，这并不意味着一定需要另外申领网号、网证。现有的身份证号、身份证件，通过实名要求才能使用的电话服务、电信网络服务接入网络，就可以满足网络身份核验的相关要求。因此，“本办法”第二条提到的“为自然人提供申领网号、网证以及进行身份核验等服务”中的“申领网号、网证”并无明确的上位法依据。

第三，如果把申领网号、网证作为网络身份核验这项公共服务的前置程序，特别是，提供诸如铁路、邮政、就医等服务的公共平台如果相应（大概率会）要求提供网号、网证，则会将一项福利性质、自愿性质的举措，转变为一项公民需要首先提供个人信息、尽到有关义务才能获得的权利。这背离了公共服务、公民福利的原理和初衷，实际上相当于设置了一项行政许可。

4.实施网号、网证可能的问题和风险有哪些？

我注意到，有的学者认为，网证、网号涉及到的是身份认证基础设施的问题而非收集个人信息或言论自由的问题。实际上，问题可能远远不仅于此。

首先，已如前述，身份认证的实施并不必然需要网证、网号，现有的身份证号、身份证件、电话、网络服务的实名制要求已经完全可以实现有关网络身份认证过程；

其次，网号、网证也根本依然无法实现上网用户就一定是本人实施这个终极核验问题，本质上讲，这个问题依然需要生物学特征加以辅助，例如人脸识别，指纹信息等等。身份证的实施核验，也即持有特定身份证的人是否本人的问题，现在是根据不同场合、需求对照照片、指纹来进行核验的，申领身份证的时候需要收集指纹信息，居民身份证法第三条规定，“公民申请领取、换领、补领居民身份证，应当登记指纹信息。”因此，网号是一串数字字母，网证是以电子载体形式存在的，电子载体（例如二维码、NFC等）是和手机持有人相关但未必直接绑定，如果要完成网络身份核验，将来网证、网号的申领，恐怕很大概率仍然需要收集人脸或其他生物信息才能最终完成。

第三，网号、网证的实施，互联网平台如果铺开推行的话，自愿原则很难真正贯彻，其影响领域并不仅仅涉及身份核验范围，而势必牵涉到身份登记领域，也即能否使用该平台的领域。本办法第六条规定：“鼓励有关主管部门、重点行业按照自愿原则推广应用网号、网证，为用户提供安全、便捷的身份登记和核验服务”，从这个条文可以明显看出，将来如果没有网号或网证，越是那些重要的事务，例如火车、飞机、邮政、银行、证券等等可能就无法进行身份登记，也就无法注册登录，无法使用。

第四，网号、网证的实施固然可能有助于减少互联网平台过度收集、不当使用个人信息的种种问题，包括公民个人反复交出个人信息等问题，但是国家力量的介入，也可能会减少有关企业的合规、自律性责任要求，也增加了一旦泄露的危险损害程度。简单的讲，如果是国家负责，那么企业就可能相应减少自己的责任。从前有关个人信息的收集、保存是企业自己的事情，出了问题当然要明确担责，但是现在有关网号网证各大平台都有，从哪个平台、渠道泄露了未必就是自己的问题。必须承认，很多大平台的有关信息保护能力和措施未必就一定弱于政府，例如，我现在办案过程中，一般案件中公安就不容易到腾讯公司收集调取微信相关记录。但是将来会不会因为网号网证领域出现的登记和使用方面的新情况，地方上有关部门就能更为便捷地收集调取到有关个人信息，委实是无法预料。从这个角度来说，网号、网证的实施，大致上可以用网络世界中郡县制逐渐取代封建制的过程加以类比，个人在封建诸侯之间盘旋游走，或者至少自以为可以盘旋游走的空间或者会大大降低，可能不利于个人表达时的较少顾忌和率性言论，也大大增加了国家介入个人私人生活的可能性。

第五，网证、网号的实施，实际上不仅事关表达自由、个人信息、隐私权的保护问题，实际上也牵涉到网络经济和数字经济的发展问题。水至清则无鱼，网络世界上不同部门的适当介入包括分权、国家和市场之间的恰当界限等等，实际上与现实中并无二致，国家对社会和经济生活介入得太多，掌握得太多，未必有利于网络经济、数字经济的发展。

第六，网证、网号的实施，可能不利于对外开放事业。现在本办法第十五条规定的“法定身份证件”，包括居民身份证、定居国外的中国公民的护照、前往港澳通行证、港澳居民来往内地通行证、台湾居民来往大陆通行证、港澳居民居住证、台湾居民居住证、外国人永久居留身份证等身份证件。也就是说，基本上施行属人主义和属地主义管理，但是对并无永久居留权的外国人在中国如何使用网络，并无特别规定。一段时间以来，外国人如何在华使用微信、支付宝等进行支付成为一个话题，后来有关部门也在一定程度上加以解决，现在有关的网络服务如果逐渐推行网号网证等措施，是否会增加有关障碍，或者增加外国人使用中国互联网的不便程度，那可能会进一步挫伤外国人来华的积极性。

第七，网号网证的问题，不仅涉及到上述公民表达自由、隐私权、社会经济权利、公共福利的获取、经济自由等等问题，也牵涉到平等问题。因为网号网证的申领、实施需要以移动互联网的发展，包括公民移动互联设备的拥有为前提，包括个人因地域、经济能力、年龄、知识等导致的申领、使用是否便利都可能影响到公民进一步使用公共服务的问题。疫情期间，有的老人、儿童没有手机从而没有健康码，无法乘车等等问题，实际上将来就可能存在于因无法申领网号网证无法使用公共服务的领域。这方面本质上是个平等问题。中国是个大国，上网虽然普及，但是仍然有相当一部分人无法上网，不会上网，我们在制定公共政策时不应忽视这些没有机会和能力发声的人们。

虽然，其实，我们自己也不一定就有机会发声。